全國人大代表、深交所總經(jīng)理王建軍建議，構(gòu)建“賠罰一體”、“先賠后繳”機(jī)制，推動證券市場民事賠償制度的完善。

《證券法》第232條規(guī)定了民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則。但在現(xiàn)實(shí)中，依據(jù)中國現(xiàn)行程序法的規(guī)定，行政責(zé)任與刑事責(zé)任的裁決與執(zhí)行在時效上都優(yōu)先于民事賠償責(zé)任?！缎姓幜P法》還規(guī)定，行政罰沒款必須全部上繳國庫，當(dāng)事人到指定銀行繳納罰款，銀行應(yīng)當(dāng)將罰款直接上繳國庫。這意味著，在上繳行政罰款和刑事罰金后，違法違規(guī)的上市公司可能已沒錢用于民事賠償，導(dǎo)致“證券民事責(zé)任優(yōu)先原則”在實(shí)踐中難以落到實(shí)處。

日前，全國人大代表、深交所總經(jīng)理王建軍明確表示，擬向全國人民代表大會提交《關(guān)于修改證券法，建立證券市場違法主體向受損投資者返還違法所得的行政處罰制度的議案》。這意味著，證券市場民事賠償制度有望進(jìn)一步完善，證券民事責(zé)任優(yōu)先原則有望落實(shí)。

對證券違法違規(guī)行為予以行政罰款或刑事罰金，目的不在于增加國庫收入，而在于對違法違規(guī)行為形成震懾作用。目前因證券違法違規(guī)行為導(dǎo)致?lián)p失慘重的投資者卻是求償無門，無法在“行政罰款”中獲得賠償。基于此，在違法主體難以同時承擔(dān)民事責(zé)任以及行政罰款、刑事罰金時，“民事賠償責(zé)任優(yōu)先”原則首先應(yīng)該得到維護(hù)。

王建軍提出四方面建議：

一是建議公權(quán)力介入民事賠償，建立“責(zé)令違法主體向受損投資者返還違法所得”的行政處罰制度，構(gòu)建“賠罰一體”機(jī)制，增強(qiáng)民事賠償落實(shí)力度。例如，香港《證券及期貨條例》第213條規(guī)定，任何違法違規(guī)已發(fā)生、正發(fā)生或可能發(fā)生，香港證監(jiān)會可向原訟法庭申請作出“使交易各方恢復(fù)他們訂立交易之前的狀況”等命令。這是公權(quán)力介入民事賠償?shù)囊粋€典型范例。

二是完善“行政和解”。監(jiān)管部門以終止調(diào)查執(zhí)法程序為條件，引導(dǎo)涉嫌違法違規(guī)主體主動繳納行政和解金，投資者可向行政和解金管理機(jī)構(gòu)申請補(bǔ)償。

這類行政和解案例此前并不多見，主要是因適用門檻較高。筆者建議，可適當(dāng)降低行政和解適用門檻，引導(dǎo)更多違法違規(guī)主體通過行政和解方式解決民事賠償糾紛。

第三，民事賠償優(yōu)先，構(gòu)建“先賠后繳”機(jī)制。目前的證券行政罰沒款是直接上繳國庫，王建軍建議對行政罰沒款“先賠后繳”。

美國《薩班斯法案》第308節(jié)規(guī)定，“投資者公平基金”用于撫慰違法行為受害者。“美國公平基金”有點(diǎn)類似A股市場萬福生科等虛假陳述事件中的投資者利益補(bǔ)償專項基金，但兩者資金來源區(qū)別很大。“美國公平基金”的資金來源包括違法者上繳的非法所得，但主要還是證券執(zhí)法歸集的資金。

筆者建議，A股市場也可設(shè)立“投資者民事賠償基金”，主要資金來源之一就是行政罰款。通過該基金，將行政罰款先賠償受損的投資者，待違法違規(guī)主體履行完民事賠償責(zé)任后，再將行政罰款剩余部分上繳國庫。若違法違規(guī)主體還有其余可執(zhí)行財產(chǎn)，可申請法院繼續(xù)執(zhí)行，作為行政罰款補(bǔ)繳國庫。

第四，強(qiáng)化監(jiān)管權(quán)力。王建軍建議，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管部門凍結(jié)、查封等權(quán)力，確保民事賠償責(zé)任的落實(shí)。目前規(guī)定的證監(jiān)會凍結(jié)、查封期限為6個月，因特殊原因可延長。由于案件處理、行政處罰往往在6個月內(nèi)難以辦結(jié)，此時若解除凍結(jié)、查封，等到行政處罰時，往往出現(xiàn)“沒有資產(chǎn)可執(zhí)行”的情況。