核心提示：在地方政府投資資金緊缺背景下，專項債資金發(fā)揮了“及時雨”作用，推動大批項目順利建設(shè)。財政部數(shù)據(jù)顯示，上半年共發(fā)行專項債券22313億元，完成全年計劃(37500億元)的59.5%，超過2019年2.15萬億元的全年新增規(guī)模。

新華財經(jīng)北京7月10日電(記者董道勇、朱程、崔璐)在地方政府投資資金緊缺背景下，專項債資金發(fā)揮了“及時雨”作用，推動大批項目順利建設(shè)。財政部數(shù)據(jù)顯示，上半年共發(fā)行專項債券22313億元，完成全年計劃(37500億元)的59.5%，超過2019年2.15萬億元的全年新增規(guī)模。

在如此巨大的發(fā)行規(guī)模背后，各地專項債當前使用情況如何?未來應(yīng)該如何推進專項債的規(guī)范使用?記者日前經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著專項債規(guī)模日漸增大，符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施投資相對不足是當前及今后一段時期的突出問題，并造成專項債被“濫用”“亂用”的風(fēng)險逐漸增大。為控制地方政府專項債風(fēng)險，應(yīng)著重從源頭上下功夫，堅持“資金跟著項目走”原則，發(fā)掘更多有一定現(xiàn)金流的符合專項債要求的項目，一行一策穩(wěn)妥推進專項債補充中小銀行資金。

“資金跟著項目走”合格項目越來越少

專項債是指為建設(shè)某項具體工程而發(fā)行的債券，如相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，或者其他一些公益類項目。一般而言，地方政府項目梳理出來以后，需要到地方發(fā)改部門進行項目立項，立項結(jié)束后，以項目為載體，報到省財政廳申請發(fā)行專項債券，作為項目建設(shè)資金。

但當前問題是，目前地方政府想要找到符合專項債發(fā)行條件的投資項目越來越難。一些項目很難實現(xiàn)融資收益平衡，如某西部省份收費公路實際車流量遠低于預(yù)期，運營效益不佳。而另一些有收益的項目會被城投公司等拿走，通過市場化方式實現(xiàn)融資。

一位中西部省份國家級新區(qū)財政部門負責(zé)人告訴記者，從改革開放以來，很多基礎(chǔ)設(shè)施從無到有，確實發(fā)生很多翻天覆地的變化，到了目前這個階段，該修的可能基本上都修完了，要繼續(xù)搞大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，說實話跟若干年前相比沒有那么多項目。

該負責(zé)人強調(diào)，專項債要求自身收益與融資能夠自求平衡，經(jīng)過這幾年的大規(guī)模發(fā)行以后，地方政府有投資責(zé)任的、符合專項債發(fā)行條件的項目已經(jīng)不多，導(dǎo)致專項債發(fā)行面臨有額度，但卻找不到項目的情況。

審計署今年6月公布的《國務(wù)院關(guān)于2019年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，在審計18省及所轄36個市縣后發(fā)現(xiàn)，由于項目安排不合理或停止實施等原因，有503.67億元新增專項債券資金未使用，其中132.3億元閑置超過1年。

對此，中國財政科學(xué)研究院金融研究中心副主任、研究員封北麟表示，目前符合專項債發(fā)行條件的投資項目越來越少，尤其是有收益，而且還能滿足融資與收益自平衡的項目更加難找。

除中西部地區(qū)外，東部發(fā)達省份也存在類似情況。江蘇省財政廳相關(guān)負責(zé)人說，相比其他地區(qū)，像高速公路等大資金量項目，江蘇早些年通過市場化手段已經(jīng)基本完成主要建設(shè)。再加之嚴格審核，從量上看，財政部提前下達的江蘇省2020年第一批專項債券為357億元，相比廣東、浙江等地少得多。

封北麟表示，除項目不足因素外，現(xiàn)在專項債額度分配存在不匹配問題。“基層政府期望的類型和額度與實際分配的類型與額度不一致，也是導(dǎo)致此前專項債使用進度慢的主要因素。”

三方面挖掘更多符合條件的項目

一位財稅領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V記者，一方面看，符合專項債條件的項目確實存在不足情況，從另一方面看，地方缺的不是專項債額度，而是一般債額度不足，根本原因在于大規(guī)模減稅降費背景下地方一般預(yù)算收入不足。

如何解決這一問題?今年政府工作報告對此已作出安排和部署，新增1萬億元財政赤字，發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，將上述2萬億元資金全部給地方，通過特殊轉(zhuǎn)移支付機制，讓資金直達縣級財政。

此外，為確保“六穩(wěn)”“六保”目標實現(xiàn)，政府工作報告確定，今年新增地方政府專項債券3.75萬億元。財政部要求，今年要求新增專項債券全部用于重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。在此前背景下，如何挖掘更多符合專項債發(fā)行條件的基建項目呢?相關(guān)人士給出多項建議。

上述中西部省份國家級新區(qū)財政部門負責(zé)人表示，隨著城市化進程的加快，整個城市都在擴大，城區(qū)面積在擴大，新城建設(shè)迫切需要大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此可以在項目層面進一步挖掘，比如新城發(fā)展首先就要修路、鋪設(shè)管廊、修建市民公園等都可以考慮通過專項債的方式籌措資金。

也有專家表示，隨著地方對專項債品種的開拓，基建的范圍也會變得更加豐富，除污水處理、河道改造、城市管網(wǎng)外，可能也不再僅僅是有形的基建，還有一些無形的基建項目，如果現(xiàn)金流比較穩(wěn)定，也能夠做成專項債項目。

此外，日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，在今年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過認購可轉(zhuǎn)換債券等方式，探索合理補充中小銀行資本金的新途徑。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)“一帶一路”PPP發(fā)展研究中心合作與發(fā)展部主任韋小泉認為，近些年專項債發(fā)行規(guī)模大幅增加，但具有收益性的優(yōu)質(zhì)公益性項目越來越少，而且目前專項債項目過于依賴土地出讓收益來償債，潛藏風(fēng)險。允許專項債券作為中小銀行資本金有利于打破這一個難題。一是因為銀行業(yè)整體的盈利性較高，有利于降低專項債的償債風(fēng)險;二是中小銀行主要服務(wù)于中小微企業(yè)，增加對中小銀行的資金支持有利于提振實體經(jīng)濟，并且減少專項債券償債來源對土地收益的高度依賴，與此同時，實體經(jīng)濟的提振有利于土地價值的提升，進而降低償債來源主要為土地收益的風(fēng)險。

交通銀行(5.460,-0.12,-2.15%)金融研究中心報告指出，中小銀行市場化補充資本的能力有限，市場化發(fā)行資本補充工具補充資本可行性不高。地方政府多為中小銀行股東甚至最大股東，通過地方政府發(fā)行專項債籌集資金，再注資中小銀行有利于發(fā)揮地方政府的屬地管理作用。同時與完善中小銀行公司治理、強化服務(wù)中小微企業(yè)、保就業(yè)等相結(jié)合，有利于倒逼中小銀行回歸本源、認清定位，扭轉(zhuǎn)部分中小銀行偏離主業(yè)的態(tài)勢。

此外，有市場人士指出，專項債資金支持中小銀行補充資本金也面臨一些難點，仍需進一步考慮：如專項債認購資本補充工具意味著專項債使用范圍的擴大，后續(xù)是否需要對專項債投向等進行相應(yīng)調(diào)整?專項債與可轉(zhuǎn)債存在期限不匹配問題，可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股后將無固定期限，而專項債則多為10年到15年，專項債資金如何退出?