地方積極爭取的抗疫特別國債項目相繼啟動，將有利于緩解基層財政壓力，促進地方疫情防控和經(jīng)濟社會健康發(fā)展。不過有一個值得警惕的現(xiàn)象是，一些地方的特別國債項目主要聚焦于基本民生領(lǐng)域，項目收益少甚至沒有收益，償還本金尚未落實，最終依然需要地方財政兜底。

經(jīng)濟增速放緩疊加復(fù)雜外部形勢，近些年地方財政收入增長乏力，債務(wù)、民生等剛性支出壓力增大，基層財政收支矛盾不斷加大，騰挪空間越來越小，這也使得基層政府2025年之后償還總額7000億元特別國債本金存在一絲隱憂。

多位財稅專家告訴第一財經(jīng)記者，市縣基層政府應(yīng)該壓實特別國債本金償還責(zé)任，根據(jù)還款計劃合理安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，一些沒有收益的項目應(yīng)盡快調(diào)整及時“止損”，統(tǒng)籌好項目投資期限與還本計劃，強化項目績效管理，將特別國債資金用在“刀刃上”，減輕未來償債風(fēng)險。

項目融資與收益難平衡

今年1萬億元抗疫特別國債資金全部轉(zhuǎn)給地方使用，其中的7000億元需要地方償還本金，目前這筆資金正先后撥付至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或抗疫相關(guān)具體項目。這筆7000億元抗疫特別國債均為10年期，償債利息由中央財政負(fù)擔(dān)，但本金則由地方政府自2025年起5年內(nèi)償還完畢，這意味著2025年至2029年市縣基層政府需要每年償還1400億元特別國債本金。

7000億元特別國債資金投向兩大類項目，一類是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，包括公共衛(wèi)生體系建設(shè)、重大疫情防控救治體系建設(shè)、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等12個重點領(lǐng)域。基建項目必須有一定資產(chǎn)收益保障，這也為未來地方償還本金提供了支撐。

另一類是抗疫相關(guān)支出，包括減免房租補貼、重點企業(yè)貸款貼息、援企穩(wěn)崗補貼、困難群眾基本生活補助等。這一類是應(yīng)對疫情的一次性支出，沒有收益。

第一財經(jīng)記者獲得的一份縣級財政局分析報告稱，根據(jù)規(guī)定，抗疫特別國債強調(diào)項目融資與收益自求平衡，地方承擔(dān)一定還本責(zé)任，但地方財政將資金主要用于基本民生方向(包括地方公共衛(wèi)生體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出投入、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè))，后續(xù)項目單位還本支出可能無法落實，最終仍是“地方財政埋單”。

比如該縣共有9個抗疫特別國債項目，5個為公共衛(wèi)生和重大疫情防控救治體系建設(shè)項目，主要是相關(guān)醫(yī)院建設(shè)項目，收入依賴相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)收入;1個高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目，收入來自完成新增耕地占補平衡指標(biāo)拍賣收入等;另1個則是抗疫相關(guān)支出。

一位西部基層財政人士告訴第一財經(jīng)記者，當(dāng)?shù)匾粋€抗疫特別國債項目是糧食倉儲，估計也難有收益，目前這個項目還沒有還本計劃，最終可能還是得靠賣地收入來償債。

中國財政科學(xué)研究院研究員王澤彩對第一財經(jīng)記者分析，由于官方強調(diào)特別國債項目用于有資產(chǎn)收益保障的公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫項目支出，總體來說償還利息和本金可以說有一定保障。不過實踐中，一些地方由于對特別國債使用主體項目識別不精準(zhǔn)、前期預(yù)可研粗放、績效目標(biāo)未量化細(xì)化、項目監(jiān)管措施缺位等原因，導(dǎo)致項目運營的產(chǎn)出效果達不到預(yù)期，或根據(jù)政府會計準(zhǔn)則核算形不成債務(wù)對等下的有形資產(chǎn)，必然面臨“還本付息”的壓力，按照“借、用、還”統(tǒng)一原則，最終將由本級財政埋單。

“最終會有一些特別國債項目無法自求平衡是很正常的，因為資金投向部分項目具有公共服務(wù)屬性，存在需要地方財政埋單的合理性。”財達證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財經(jīng)記者。

近些年地方財政收入增速不斷下滑，而支出壓力不減，一些市場人士擔(dān)心欠發(fā)達的中西部基層政府未來的償債能力。

財政部數(shù)據(jù)顯示，全國地方政府一般公共預(yù)算本級收入增速從2013年的12.9%降至2019年的3.2%，受今年疫情沖擊疊加大規(guī)模減稅降費，2020年前8個月地方財政收入同比下滑5.1%，較為罕見。

王澤彩認(rèn)為，此次疫情突如其來，地方缺乏統(tǒng)一的公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)總體規(guī)劃，這導(dǎo)致一些項目能否做、何時做、做多大規(guī)模尚未有科學(xué)論證，地方一些項目倉促上馬關(guān)系到公共衛(wèi)生資源(資金)配置的產(chǎn)出效益。由于一些地方對相關(guān)項目績效管理未予以重視，缺乏注重運用績效管理對沖公共風(fēng)險的意識，不排除一些公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和抗疫項目支出的剛性需求存在超前或置后，由此產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。一些基層縣(市)仍存在過度依賴“上級政府救助”的傳統(tǒng)償債意識。

壓實責(zé)任制定償債計劃

此次抗疫特別國債資金使用均為市縣基層政府，多數(shù)地方財力相對薄弱，一些地方對這筆債務(wù)抱有“中央財政埋單”的幻覺。對此，部分財稅專家認(rèn)為，為了防控債務(wù)風(fēng)險，首先需要壓實基層政府償債責(zé)任，做到債務(wù)“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”，嚴(yán)格履行地方政府償債主體職責(zé)。一些省份已經(jīng)發(fā)文，明確要求分配到市縣使用的抗疫特別國債資金本金，由市縣財政承擔(dān)償還責(zé)任?？挂咛貏e國債還本資金通過政府性基金預(yù)算上解省級財政，由省級財政上解中央財政。對不能按時還本的地區(qū)，省級財政在辦理省與市縣年終結(jié)算時扣回相應(yīng)資金。

在償債資金來源方面，各地還本資金除了來自項目投資收益外，還允許統(tǒng)籌政府性基金(主要為賣地收入)、國有資本經(jīng)營預(yù)算等，必要時甚至可從一般公共預(yù)算調(diào)入資金解決。

王澤彩認(rèn)為，必須強化特別國債項目績效監(jiān)管，積極防范顯性債務(wù)的增加，必要時重新調(diào)整規(guī)劃用款項目，及時采取對原有項目“止損”措施，減輕地方財政未來償還壓力。

他建議，設(shè)立特別國債項目庫，強化項目前期識別論證、可行性研究;編制項目績效目標(biāo)，細(xì)化量化項目的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展能力和滿意度指標(biāo);實施績效目標(biāo)動態(tài)監(jiān)控，確保資金?？顚Ｓ?，及時矯正政策目標(biāo)，真正實現(xiàn)勞動、土地、資本、技術(shù)、數(shù)字等要素市場化最優(yōu)配置。

另外，王澤彩建議全面開展特別國債項目績效評價，評價結(jié)果實施依法公開，同時實施評價結(jié)果與政績考核、單位考評掛鉤;此外，實施重大項目績效終身責(zé)任追究機制，不折不扣開展“重大決策實施終身責(zé)任追究機制和責(zé)任倒查制度”，不斷健全激勵相容機制，讓地方打?qū)?ldquo;鐵算盤”，算好“良心賬”，不花“昧心錢”。

有專家認(rèn)為，針對特別國債資金投向收益較小的民生領(lǐng)域基建項目，應(yīng)該算總賬，即資金投向公共衛(wèi)生等短板領(lǐng)域，可以帶動其他投資和消費，促進地方經(jīng)濟增長，帶來財政收入增加。