在減量發(fā)展下，北京這輪城市更新既有大開大合的城市空間布局調(diào)整，又有繡花功夫的功能優(yōu)化和精細(xì)治理。

滑雪大跳臺、高聳入云的煙囪，冬奧會將首鋼園工業(yè)遺產(chǎn)的新氣魄展現(xiàn)在世界面前；而在不遠(yuǎn)處的模式口則重現(xiàn)駝鈴古道往昔的商旅縱橫、人聲鼎沸。首鋼園、模式口作為北京新晉“網(wǎng)紅打卡地”，其背景是北京城市從增量發(fā)展向存量更新的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，以減量換取高質(zhì)量發(fā)展的城市更新縮影。

【資料圖】

北京是全國第一個減量發(fā)展的城市，也是第一批城市更新試點城市之一。在這輪城市更新中，既有大開大合的城市空間布局調(diào)整，又有繡花功夫的城市功能優(yōu)化和精細(xì)治理，出現(xiàn)了以勁松模式為代表的老舊小區(qū)改造、以首鋼園為代表的工業(yè)建筑遺產(chǎn)的蝶變、以菜市口西片區(qū)為代表的老舊平房院落保護(hù)更新、以望京小街為代表的傳統(tǒng)商圈向國際化轉(zhuǎn)型的實踐、以模式口為代表的歷史文化街區(qū)重拾繁盛景象，在這些城市更新項目上凝結(jié)著眾多北京經(jīng)驗。

然而，由于北京城市更新類型多、數(shù)量大、類型復(fù)雜，在減量雙控發(fā)展要求下，存在物業(yè)權(quán)利人更新意愿不高，社會資本投資動力不足等眾多“堵點”。在北京城市更新的大幕拉開之際，有必要抽絲剝繭尋求“不搞大拆大建”和“減量原則”下的更新模式。

城市“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量更新”

北京城市的發(fā)展正在由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量更新”，城市更新由此進(jìn)入發(fā)展快車道。

7月12日，在首屆北京城市更新論壇開幕式上，北京市副市長隋振江表示：“將城市更新作為全市重點工作，堅持以北京城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以推動新時代首都發(fā)展為方向，努力探索適合首都特點的城市更新之路?！?/p>

根據(jù)5月18日北京發(fā)布的《北京市城市更新專項規(guī)劃（北京市“十四五”時期城市更新規(guī)劃）》，北京結(jié)合減量背景和存量特點，確立了以街區(qū)為單元、以存量建筑為主體、以功能環(huán)境提升為導(dǎo)向的更新工作思路，推進(jìn)小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的更新。

“十四五”時期，北京市聚焦178個城市更新重點街區(qū)，完成首都功能核心區(qū)平房（院落）10000戶申請式退租和6000戶修繕任務(wù)，以及全市2000年底前建成需改造的1.6億平方米老舊小區(qū)改造任務(wù)等。此外，北京將重點推動500萬平方米左右低效老舊樓宇改造升級，完成22個傳統(tǒng)商圈改造升級；有序推進(jìn)700處老舊廠房更新改造、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)“騰籠換鳥”等。

全聯(lián)房地產(chǎn)商會副會長、城市更新分會會長、北京天鴻控股（集團(tuán)）有限公司董事長柴志坤表示，在國家“實施城市更新行動”大背景下，未來城市更新潛力巨大，如果能夠建立起創(chuàng)新的城市更新模式，將大有可為。而城市更新是未來城市發(fā)展的最主要途徑，有很多機(jī)構(gòu)都想?yún)⑴c到城市更新中來。

7月12日，由12家單位共同發(fā)起，匯集了建筑施工、規(guī)劃設(shè)計、咨詢管理等多領(lǐng)域的100余家成員單位的北京城市更新聯(lián)盟正式成立，將探索共建共享的北京城市更新模式。

回顧北京城市更新近年所走過的路徑，在首屆北京城市更新論壇開幕式上，北京市副市長隋振江表示，北京持續(xù)完善城市更新政策機(jī)制，成立工作專班，加強(qiáng)統(tǒng)籌，編制行動計劃，制定專項規(guī)劃，先后出臺40余項配套措施，同時實施了一批特色鮮明、成效突出的重點項目。

“北京深入破解歷史街區(qū)更新難題，推動了共生院模式，探索退租換租新思路，先后啟動菜西地區(qū)、磚塔地區(qū)、鐘鼓樓周邊等14個改造項目。在老舊小區(qū)改造中引入社會資本，目前社會資本參與實施項目已達(dá)40個，形成了勁松模式、首開經(jīng)驗等成功案例。”隋振江提到，北京啟動實施危舊樓房的改造，在朝陽區(qū)、東城區(qū)已經(jīng)形成了成功的試點；同時，推動望京小街等一批傳統(tǒng)特色商圈改造的優(yōu)秀案例；低效樓宇改造、老舊廠房和產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級加速推進(jìn)，首鋼園實現(xiàn)了冬奧會的競賽場館與工業(yè)遺產(chǎn)再利用城市更新的完美融合，低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)騰籠換鳥的亦莊模式成為了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗等等。

減量提質(zhì)，嚴(yán)禁大拆大建

“城市更新不只是簡單的舊城舊區(qū)改造，而是由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。實施城市更新行動，其內(nèi)涵是推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式?！?021年，城市更新首次寫入政府工作報告時，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長黃艷公開表示。

不再大拆大建，是推進(jìn)城市更新必須遵循的重要原則。2021年8月，住建部下發(fā)的《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》提到，嚴(yán)控大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，并且給出明確指標(biāo)，原則上最多拆20%。

今年5月，《北京市城市更新專項規(guī)劃（北京市“十四五”時期城市更新規(guī)劃）》印發(fā)，明確“嚴(yán)控大拆大建”。日前，《北京市城市更新條例（草案）》中也明確“嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、增建”，既是對既往城市更新政策要求的遵循，也意在以地方法規(guī)的形式，為北京劃出城市建設(shè)和發(fā)展的底線。

“模式口歷史文化街區(qū)項目一直秉承不搞大拆大建和減量的原則?！北本┨└：阃顿Y發(fā)展有限公司模式口項目技術(shù)負(fù)責(zé)人常娜表示，在更新上，重點保留歷史街區(qū)肌理，整體減量，做好街區(qū)修繕，推動模式口歷史文化街區(qū)重現(xiàn)繁華。

減量、提質(zhì)、增綠同樣是西單更新場項目的改造基調(diào)。把原本四層的商業(yè)變成了三層，為的是增加土層厚度，種植更多的綠植，打造出1.12萬平方米城市森林，從而進(jìn)一步提升西單商圈及長安街沿線的整體城市界面更新。

在首佳顧問咨詢（北京）集團(tuán)有限公司首席分析師陳潔瓊看來，由于北京城市更新是在人地雙減量、建筑規(guī)模動態(tài)零新增的規(guī)劃背景下開展的，意味著北京的城市更新無法通過增加建筑容量來實現(xiàn)各參與方資金等利益的平衡，兼顧既要減量又要改善，需要探索更符合北京城市更新的方式和運(yùn)營模式。

政府專班，協(xié)調(diào)推進(jìn)

目前，北京已逐步形成了包含老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區(qū)、老舊廠房、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多種類型的更新。

對此，陳潔瓊認(rèn)為，目前老舊小區(qū)改造可復(fù)制可推廣的案例當(dāng)數(shù)勁松模式。其中，政府讓利和企業(yè)微利是勁松模式成功的關(guān)鍵點。勁松模式是將小區(qū)公共空間利用經(jīng)營與物業(yè)服務(wù)打包，社會資本通過投資改造，獲得小區(qū)公共空間和設(shè)施的經(jīng)營權(quán)，提供物業(yè)服務(wù)和增值服務(wù)。

勁松模式探索出實現(xiàn)“微利可持續(xù)”改造模式的可能性途徑，提供了老舊小區(qū)改造治理中的一個樣本模式。勁松模式已列入《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》中，作為老舊小區(qū)改造多方共擔(dān)籌資模式經(jīng)驗推廣。

值得關(guān)注的是，“工作專班”出現(xiàn)在很多城市更新項目中，這一協(xié)作機(jī)制有力地推進(jìn)了城市更新項目的開展。

據(jù)陳潔瓊介紹，早在2015年，北京市新首鋼辦作為新首鋼高端產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)區(qū)發(fā)展建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)正式成立，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)新首鋼地區(qū)開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展工作，組織擬定相關(guān)規(guī)劃、制度、方案等，督查落實領(lǐng)導(dǎo)小組會議議定事項，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。

同樣有著工作專班支持的城市更新項目還有模式口。7月16日，石景山區(qū)委書記常衛(wèi)帶隊調(diào)研模式口歷史文化街區(qū)修繕改造及環(huán)境整治工作并召開現(xiàn)場推進(jìn)會時強(qiáng)調(diào)，要加快重點項目建設(shè)，做好重點院落騰退改造等工作。此外，常衛(wèi)提出進(jìn)一步夯實工作專班，形成定期工作調(diào)度機(jī)制；建立重點項目工作臺賬，及時協(xié)調(diào)解決瓶頸制約，全力保障進(jìn)度質(zhì)量。

事實上，北京的城市更新環(huán)境相對特殊，政策約束性較強(qiáng)，比如，北京的很多房屋具有產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的特性，中央產(chǎn)權(quán)與地方產(chǎn)權(quán)、公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)等并存，還面臨產(chǎn)權(quán)主體缺失或不明等情況。在現(xiàn)實中，城市更新需要破解多個政策堵點。

從目前來看，“城市更新正處于起步階段，長期、微利、可持續(xù)的盈利模式還需各參與方在實踐中深入探索，而在盈利模式背后，更需關(guān)注的是政企關(guān)系的組合方式、政府的支持政策、方案設(shè)計的水平以及實施過程中多元利益關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”陳潔瓊?cè)缡钦f。

【趨勢】

城市更新資產(chǎn)加速國有化，運(yùn)營呈現(xiàn)民營化

如何引導(dǎo)社會資本參與、如何有效發(fā)揮社會資本的作用，一直是城市更新中亟待解決的問題。

陳潔瓊表示，由于城市更新項目往往具有業(yè)態(tài)多、投資高、周期長、利潤低、服務(wù)對象情況復(fù)雜等特點，考驗企業(yè)的規(guī)劃定位能力、資金運(yùn)作能力、建設(shè)運(yùn)營服務(wù)能力和綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力等，要求企業(yè)具備充足的可流動資產(chǎn)以抵抗項目無法如期轉(zhuǎn)化對企業(yè)現(xiàn)金流帶來的沖擊。

另外，“在‘建筑規(guī)模獎勵’無法突破的情況下，就要更加重視發(fā)揮政策集成和政策創(chuàng)新的手段解決社會資本參與積極性不高、路徑不暢等問題?！标悵嵀偙硎?，在這個過程中，既需要規(guī)劃上“剛彈結(jié)合”，釋放功能、產(chǎn)權(quán)的能量，構(gòu)建可行的收益回報機(jī)制；又需要配套“財稅金”政策，支撐社會資本選擇匹配的投融資模式；還需要“政企民”多方協(xié)同，打通多元主體參與片區(qū)更新的政策路徑，吸引社會資本參與城市更新，建立政府、企業(yè)、市民多元共建、共治、共享、共贏的參與路徑。

中國城商聯(lián)城市更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會主任、中城沃土（北京）城市更新科技有限公司董事長黃璽慶也表示，目前城市更新如何引入社會資本是一個問題。城市更新不像房地產(chǎn)開發(fā)，更多的是靠繡花式長期運(yùn)營獲得收益，利潤低、回報周期長。因此，只有在加強(qiáng)資產(chǎn)流動性方面進(jìn)行創(chuàng)新，比如，在資產(chǎn)的用途變通方面進(jìn)行創(chuàng)新，社會資本才有進(jìn)入城市更新領(lǐng)域的動力。

“當(dāng)前市場呈現(xiàn)出一種資產(chǎn)加速國有化，運(yùn)營呈現(xiàn)民營化的趨勢，民營企業(yè)的強(qiáng)運(yùn)營能力是進(jìn)入城市更新領(lǐng)域的機(jī)會。比如，為了資產(chǎn)的保值增值，央企、國企會把優(yōu)質(zhì)低效資產(chǎn)拿出來，交給民營企業(yè)通過運(yùn)營創(chuàng)造更高的價值，變成優(yōu)質(zhì)高效的資產(chǎn)，這將是未來雙方合作的機(jī)會。”黃璽慶這樣認(rèn)為。

【建議】

建立城市更新系統(tǒng)成為關(guān)鍵

城市更新已經(jīng)成為城市建設(shè)者們共同思考的話題，對此，柴志坤表示，目前城市更新開展中還面臨很多問題，可以歸納為：不缺空間缺內(nèi)容、不缺資金缺渠道、不缺主體缺模式、不缺項目缺平臺。

“造成以上局面的主要原因是城市更新業(yè)務(wù)多元化特點，即目標(biāo)多元化、內(nèi)容多元化、主體多元化。再者，現(xiàn)有的管理流程大多適用于新建，城市更新管理流程還需要進(jìn)一步優(yōu)化。另外，土地、財稅等政府資源的配置還有待完善；政府職能有待調(diào)整優(yōu)化?！辈裰纠ふJ(rèn)為，建立一個新的城市更新系統(tǒng)，充分體現(xiàn)地方平臺在資源、規(guī)劃統(tǒng)籌方面的優(yōu)勢，把社會各類型機(jī)構(gòu)充分調(diào)動起來，是開展城市更新工作的關(guān)鍵所在。

對此，陳潔瓊也表示，城市更新項目往往會涉及公共職能和公共利益，涉及大量社區(qū)公眾的參與和協(xié)商，項目更新過程中需要更頻繁地與政府進(jìn)行溝通和決策。所以，無論是政府管理、公眾的參與、社會資本的投資，還是開發(fā)商的運(yùn)營能力，各個方面都會面臨一定的挑戰(zhàn)，都需要逐步摸索，然后形成一定的實踐模式，并兼顧新模式的可復(fù)制性與可參考性。

“北京作為千年古都、國家首都，歷史建筑和具有保護(hù)價值的老建筑資源豐富，城市更新注重歷史文化保護(hù)傳承，更新方式以保護(hù)性修繕、恢復(fù)性修建為主，而且在更新后探尋其活化利用。”陳潔瓊?cè)缡欠Q。

而在黃璽慶看來，新階段的城市更新不僅僅是實體空間的更新，更多的是內(nèi)容的更新，只有空間里的內(nèi)容更新了，才能起到拉動內(nèi)需、促進(jìn)消費的作用，才能滿足人民群眾美好生活需求。